Résumé
Le droit minier néerlandais est en pleine mutation. La loi minière (Mijnbouwwet) encadre l'exploration, la production et le stockage des minéraux et de la chaleur géothermique, mais son champ d'application s'étend désormais à la sécurité, la protection de l'environnement, les dommages liés à l'exploitation minière, l'indemnisation des victimes, le démantèlement des installations et les nouvelles formes d'utilisation du sous-sol. L'expérience de l'extraction de gaz à Groningue a profondément modifié l'évaluation juridique et sociale des activités minières.
Cet article examine le cadre juridique national et européen, les principaux acteurs institutionnels, le système d'autorisation, la surveillance et l'application de la réglementation, la responsabilité civile en cas de dommages miniers et le règlement administratif des dommages effectué par l'Institut des dommages miniers de Groningue (IMG). Il aborde ensuite l'abandon progressif de l'extraction de gaz, l'énergie géothermique, le stockage du CO₂ et de l'hydrogène, ainsi que la garantie financière du démantèlement. L'évolution majeure réside dans le fait que le droit minier ne vise plus uniquement à permettre l'extraction, mais aussi, de plus en plus, la sécurité, l'indemnisation des dommages, l'intérêt public et la transition énergétique.
1. Introduction : le droit minier en transition
Depuis la découverte du gisement de gaz de Groningue en 1959, les Pays-Bas ont une longue tradition d'extraction de gaz et, dans une moindre mesure, de production pétrolière terrestre et maritime. Longtemps considéré comme un pilier de l'approvisionnement énergétique national et des finances publiques, le secteur a vu son évaluation profondément modifiée par les séismes induits à Groningue et les dégâts qui en ont résulté.
Le droit minier néerlandais se trouve donc à la croisée des chemins. Il doit encadrer les activités d'exploration, de production et de stockage existantes, tout en intégrant les enjeux de sécurité, de réparation des dommages, de protection de l'environnement et de transition énergétique. L'attention se déplace également de l'extraction d'hydrocarbures vers une utilisation plus large du sous-sol, incluant la géothermie, le stockage de CO₂ et le stockage d'hydrogène.
Pour l'avocat praticien, cela signifie qu'un dossier minier peut rarement être analysé sous l'angle d'un seul domaine du droit. Outre la loi minière, la loi sur l'environnement et l'aménagement du territoire (Omgevingswet), la législation européenne, le droit de la responsabilité civile et les procédures administratives de dommages-intérêts sont tous pertinents. Cet article replace ces éléments dans leur contexte.
2. Le cadre juridique national
2.1 La structure de la loi minière
La loi minière , entrée en vigueur le 1er janvier 2003, a regroupé la réglementation de l'exploration, de la production et du stockage des minéraux et de la chaleur géothermique dans un cadre juridique unique. Cette loi est complétée par le décret minier et le règlement minier, qui contiennent des dispositions techniques, financières et procédurales.
Le principe fondamental du système est que toute activité minière est soumise à autorisation légale. L'article 6 de la loi minière exige une licence pour la prospection et l'exploitation minière. La demande est examinée notamment en fonction de la capacité technique et financière du demandeur et des modalités d'exploitation envisagées. Les articles 9a, 11 et 14 de la loi minière sont également applicables.
Ce règlement de droit public distingue les activités minières des formes ordinaires d'utilisation des sols. L'État peut imposer des conditions tout au long du cycle de vie d'un projet : de l'exploration et la production jusqu'au stockage, la fermeture, le démantèlement et la gestion post-exploitation. L'utilisation de la surface et les relations avec les titulaires de droits sont également réglementées. L'obligation de tolérer certaines activités minières en sous-sol découle de l'article 10.9 de la loi sur l'environnement et l'aménagement du territoire (l'« obligation de tolérance » pour l'exploitation minière). L'article 4 de la loi minière concerne l'utilisation de la surface et l'indemnisation y afférente.
2.2 Les relations avec la Loi sur l'environnement et l'aménagement du territoire
La loi minière demeure en vigueur en tant que législation spéciale, parallèlement à la loi générale sur l'environnement et l'aménagement du territoire. Les activités minières doivent néanmoins être évaluées en tenant compte du droit général de l'environnement et de l'aménagement du territoire. Selon l'activité, les règles relatives à l'évaluation des incidences environnementales, à la nature, à l'eau, à l'aménagement du territoire et au cadre de vie physique peuvent également s'appliquer.
L'avocat praticien ne peut donc limiter son analyse à la seule licence minière. Il convient également d'examiner les liens avec les plans environnementaux, les intérêts des autorités de gestion de l'eau, la protection de la nature et toute évaluation d'impact environnemental. La loi sur l'environnement et l'aménagement du territoire détermine par ailleurs l'autorité chargée de l'application du droit minier. L'article 18.5a de cette loi prévoit que les compétences et pouvoirs relatifs à l'exploitation minière, qui relèvent du ministre, sont exercés par l'organisme administratif compétent en vertu du chapitre 8 de la loi sur les mines.
L’évaluation juridique est donc à plusieurs niveaux : la loi minière détermine si, et dans quelles conditions, l’activité minière peut avoir lieu, tandis que le droit de l’environnement et de l’aménagement du territoire impose des exigences supplémentaires quant aux conséquences sur le cadre de vie physique.
3. Le cadre européen
Le droit minier néerlandais doit être appliqué dans le cadre du droit européen. En matière d'extraction de pétrole et de gaz, les directives 94/22/CE, 2013/30/UE et 2009/31/CE revêtent une importance particulière.
La directive 94/22/CE concerne les conditions d’octroi et d’utilisation des autorisations de prospection, d’exploration et de production d’hydrocarbures. Elle vise à garantir un accès transparent et non discriminatoire à ces activités. Le système national d’autorisation doit donc être appliqué dans le respect des principes de transparence, d’égalité de traitement et de concurrence.
La directive 2013/30/UE impose des exigences de sécurité supplémentaires aux opérations pétrolières et gazières en mer. Elle met l'accent sur la gestion des risques, la prévention des accidents majeurs, la surveillance indépendante et la limitation des dommages environnementaux. Par conséquent, la sécurité des activités en mer ne peut être évaluée uniquement sur la base des exigences techniques relatives à l'installation elle-même ; l'organisation de la gestion de la sécurité et les responsabilités de l'exploitant sont également des facteurs déterminants.
La directive 2009/31/CE s'applique au stockage géologique du CO₂. Elle réglemente notamment le choix et la caractérisation des sites de stockage, le suivi, les mesures correctives, la fermeture du site et les garanties financières. Les autorisations nationales doivent être interprétées dans ce contexte. Les règles européennes ne constituent pas une étape d'évaluation distincte du droit national, mais éclairent l'interprétation et l'application de la réglementation minière nationale.
4. Acteurs institutionnels
4.1 Le ministre
Le ministre est l'autorité centrale compétente pour diverses décisions en vertu du droit minier, notamment l'octroi de permis d'exploration et de production, les décisions relatives aux plans de production et la définition des exigences en matière de sécurité, de sûreté financière et de démantèlement.
Le ministre statue également sur l'approbation des plans de production et de démantèlement. Ces décisions doivent tenir compte des impératifs de sécurité, d'environnement et d'aménagement du territoire.
4.2 SodM
L’Inspection générale des mines (Staatstoezicht op de Mijnen, SodM) veille au respect de la réglementation minière et conseille le ministre. Ses missions sont définies à l’article 127 de la loi minière.
La mission de surveillance porte notamment sur la sécurité, la santé, l'environnement et la conduite responsable des activités minières. La désignation des agents de surveillance est régie par l'article 131 de la Loi sur les mines. L'inspecteur général des mines est habilité à prononcer une injonction administrative pour faire respecter les obligations découlant de la Loi sur les mines, sous réserve des exceptions prévues à l'article 132 de cette loi.
Il convient de distinguer la mission de supervision des pouvoirs décisionnels du ministre. Le ministère des Mines (SodM) conseille et supervise ; le ministre, quant à lui, délivre les permis, accorde les autorisations et peut y assortir des conditions. Affirmer que le SodM dispose d’un pouvoir indépendant d’interrompre toute activité minière est une affirmation trop générale, à moins qu’elle ne soit liée à un pouvoir législatif spécifique.
4.3 Le Conseil minier, TNO et les autorités régionales
Divers organismes peuvent donner leur avis sur les décisions relatives aux plans de production. Le Conseil minier (Mijnraad), la SodM, l'Organisation néerlandaise pour la recherche scientifique appliquée (TNO) et les autorités régionales apportent chacun des informations relevant de leur domaine d'expertise en matière de géologie, de technologie, de sécurité, d'impact sur l'environnement et les intérêts des riverains.
L’article 16 de la loi minière concerne la participation des autorités régionales. Leur avis ne se substitue pas à la décision du ministre, mais doit être pris en compte lors de l’élaboration et de la motivation de la décision finale.
4.4 EBN
EBN (Energie Beheer Nederland) est une société d'État participant à l'exploration et à la production des réserves néerlandaises de pétrole et de gaz. Sa participation repose sur une structure de droit privé et se distingue des licences de droit public.
Cette participation entraîne un partage du risque financier entre les entreprises privées et l'État. EBN n'est donc ni une autorité de surveillance ni un organisme d'agrément. Son statut juridique en droit civil peut néanmoins avoir une incidence sur sa responsabilité. Dans l'affaire ECLI:NL:HR:2019:1278, la Cour suprême a jugé que, dans sa relation spécifique avec NAM, EBN devait être considérée comme un opérateur au sens de l'article 6:177 du Code civil néerlandais.
4.5 L'IMG
L'Institut des dommages miniers de Groningue (Instituut Mijnbouwschade Groningen, IMG) est chargé du règlement administratif de certains types de dommages miniers à Groningue. Son statut juridique, son indépendance et ses missions sont définis par l'article 2 de la loi temporaire de Groningue relative aux dommages miniers (Tijdelijke wet Groningen, TwG).
5. Autorisations et planification
5.1 Le permis d'exploration
Le permis d'exploration autorise son titulaire à rechercher la présence de minéraux dans une zone désignée, par exemple au moyen de levés sismiques et de forages d'essai. Ce permis est défini par l'activité, le type de minéral, la zone et la durée.
Lors de l'évaluation de la demande, l'expertise technique, la capacité financière et le mode d'exécution prévu sont tous pris en compte. La licence ne confère pas automatiquement le droit de produire. Une licence de production distincte est requise pour la production effective, et un plan de production doit généralement être fourni.
5.2 La licence de production
L’autorisation de production confère le droit d’extraire des minéraux dans une zone et selon des conditions spécifiques. Il convient de la distinguer du plan de production : l’autorisation concerne le droit de produire, tandis que le plan de production décrit les modalités de production et les conséquences attendues.
Cela signifie que, pour une mise en œuvre effective, le titulaire de la licence doit non seulement détenir la licence appropriée, mais aussi satisfaire aux exigences de planification et d'approbation applicables à l'activité de production spécifique.
5.3 Le plan de production
Le titulaire de la licence doit réaliser la production conformément à un plan de production. Le fondement juridique de cette obligation est l'article 34 de la loi minière.
Le plan de production décrit notamment la quantité de minéraux attendue, la durée et les modalités de production, la production annuelle, les mouvements de terrain et les risques pour les riverains, les bâtiments et les infrastructures. L'article 35 de la loi minière exige en outre la description des mesures de prévention des dommages causés par les mouvements de terrain et, le cas échéant, une évaluation des risques.
Le ministre peut refuser, en tout ou en partie, l’approbation du plan de production lorsque l’activité est inacceptable du point de vue de la sécurité ou de la prévention des dommages, lorsque la gestion planifiée des ressources naturelles l’exige, ou lorsqu’elle est susceptible d’avoir des effets néfastes sur l’environnement ou la nature. Ces critères découlent de l’article 36 de la Loi sur les mines. Le ministre peut également accorder l’approbation sous réserve de restrictions ou assortir celle-ci de conditions.
L'expérience de Groningue a renforcé l'attention portée à la sécurité et aux intérêts des riverains. Cette attention se traduit juridiquement par les pouvoirs légaux de refuser une autorisation ou d'y imposer des conditions. Toutefois, sa portée précise doit toujours être déterminée au regard du critère légal applicable, de la décision spécifique et de sa motivation.
L'article 30 du décret minier concerne la mesure des mouvements de terrain. L'exploitant doit effectuer ces mesures conformément à un plan de mesure, lequel doit être approuvé par le ministre et couvre la période de production ainsi que les trente années suivantes. Une obligation de mise à jour annuelle s'applique également pendant les cinq premières années suivant la fin de la production.
5.4 La licence de stockage
Un régime de stockage distinct s'applique au stockage souterrain de substances, notamment le gaz naturel, le CO₂ et potentiellement l'hydrogène. L'autorisation de stockage présente son propre profil de risque. L'évaluation porte sur la pertinence et l'intégrité de la formation géologique de stockage, la sécurité des puits et des installations, la surveillance et le reporting, les mesures à prendre en cas de fuite, la garantie financière et les obligations après la fermeture du site.
L'article 46 de la loi minière concerne les garanties financières liées aux dommages causés par les mouvements de terrain. Le ministre peut exiger des garanties pour couvrir la responsabilité civile en cas de dommages raisonnablement prévisibles résultant de mouvements de la surface terrestre. Cette disposition s'applique également à la prospection et à la production de chaleur géothermique ainsi qu'au stockage de substances.
Des exigences spécifiques du cadre européen et des réglementations nationales de mise en œuvre s'appliquent également au stockage du CO₂. Les sources disponibles ne permettent pas d'établir de manière exhaustive le moment où la responsabilité du CO₂ stocké est transférée à l'État ; cette question doit être examinée au regard des dispositions spécifiques relatives au captage et au stockage du CO₂ ainsi que de la décision d'autorisation et de fermeture concernée.
En ce qui concerne le stockage de l'hydrogène, les sources disponibles ne permettent pas d'établir que le régime d'autorisation de stockage existant soit, à lui seul, pleinement adéquat.
6. Supervision et application de la loi
La supervision des activités minières vise à garantir le respect des exigences légales et des conditions liées aux permis et aux plans. La SodM joue un rôle central de supervision et de conseil à cet égard.
La loi minière prévoit également des obligations préventives spécifiques. L'article 3 du décret minier stipule que des mesures doivent être prises pour prévenir les dommages lors des activités minières. En cas de risque ou de survenance de dommages graves, ceux-ci doivent être immédiatement signalés à l'inspecteur général des mines.
L'état technique des installations minières peut également engendrer des obligations de déclaration et de réparation. L'article 54 du décret relatif aux mines impose à l'exploitant de signaler immédiatement toute atteinte, avérée ou potentielle, à la solidité ou à la stabilité d'une installation minière. Dans le cas des installations de production, des mesures correctives appropriées doivent également être prises sans délai.
Il convient de distinguer les mesures d'exécution administratives du contrôle et du conseil. L'article 132 de la loi minière confère à l'inspecteur général des mines le pouvoir d'émettre une mesure d'exécution administrative pour les obligations qui y sont énumérées. L'application concrète d'un instrument d'exécution doit toujours être liée à la norme enfreinte, au fondement juridique du pouvoir et aux circonstances de l'espèce.
7. Responsabilité en cas de dommages miniers
7.1 Responsabilité stricte générale
Le Code civil néerlandais prévoit un régime de responsabilité objective spécifique pour les dommages résultant de l'exploitation d'une installation minière. L'article 6:177 du Code civil stipule que l'exploitant est responsable des dommages causés par la fuite de minéraux due à un défaut de maîtrise des forces naturelles souterraines, ainsi que des dommages causés par les mouvements de terrain résultant de la construction ou de l'exploitation de l'installation minière.
Cette responsabilité ne dépend pas de la faute. L'exploitant peut donc être tenu responsable en cas de dommages causés par un mouvement de terrain, même en l'absence de faute avérée. Cette règle s'applique en principe à toutes les activités minières aux Pays-Bas et ne se limite pas à la ville de Groningue.
L’article 6:177 du Code civil contient également des dispositions relatives à la qualité d’« exploitant » et à l’obligation d’information. L’exploitant doit, sur demande, fournir des informations sur l’exploitation, la structure du sous-sol et les mouvements de terrain lorsque ces informations sont nécessaires pour apprécier le bien-fondé d’une défense. En cas de pluralité d’exploitants, la responsabilité solidaire peut être engagée.
Dans l’affaire ECLI:NL:HR:2019:1278, la Cour suprême a jugé que la nature et l’objet de ce régime de responsabilité objective justifient une large attribution du dommage. Cela ne signifie pas pour autant que tout dommage relève automatiquement de l’article 6:177 du Code civil : il doit toujours exister un lien de causalité entre le dommage et le mouvement de terrain résultant de la construction ou de l’exploitation de l’installation minière.
7.2 La présomption de preuve pour Groningen
Une présomption de preuve particulière s'applique aux dommages liés à l'extraction de gaz du gisement de Groningen et à certains sites de stockage de gaz. L'article 6:177a du Code civil dispose que, en cas de dommages matériels causés à des bâtiments et des ouvrages qui, par leur nature, pourraient raisonnablement être imputés à des mouvements de terrain résultant de la construction ou de l'exploitation de l'installation minière, il est présumé que ces dommages ont été causés par cette installation.
La présomption s'applique lorsque le dommage, de par son aspect extérieur, pourrait raisonnablement avoir été causé par un mouvement de terrain. La partie lésée n'a donc pas à prouver pleinement le lien de causalité au stade de l'établissement de l'applicabilité de la présomption. Le champ d'application géographique de la présomption est précisé à l'article 10oa du décret temporaire relatif aux dommages miniers de Groningue (Besluit Tijdelijke wet Groningen).
Dans l'affaire ECLI:NL:HR:2019:1278, la Cour suprême a jugé que l'exploitant ne peut réfuter la présomption que s'il prouve, notamment de manière suffisamment plausible, que le dommage n'a pas été causé par la construction ou l'exploitation de l'installation minière. Le simple fait de mettre en doute la cause est insuffisant. Lorsqu'il demeure incertain que le dommage ait été causé par l'installation minière, l'exploitant supporte le risque lié à cette incertitude.
7.3 Preuve de causalité et preuve de réfutation
Les dommages miniers présentent souvent des caractéristiques variées et peuvent avoir de multiples causes. Outre les mouvements de terrain, des facteurs tels que le tassement, les problèmes de fondation, les malfaçons, le vieillissement, le manque d'entretien ou les rénovations peuvent être en cause. L'exploitant doit alors faire plus que simplement invoquer une autre cause : il doit démontrer de manière suffisamment plausible que cette cause a engendré les dommages et que ces derniers se seraient produits même sans mouvement de terrain.
La jurisprudence récente accorde une attention particulière à la distinction entre probabilité prédictive et probabilité explicative. La probabilité prédictive indique la vraisemblance qu'un séisme donné cause des dommages ; elle ne permet pas, à elle seule, de répondre à la question de la cause des dommages déjà établis. La Cour d'appel d'Arnhem-Leeuwarden a examiné cette distinction en détail dans les arrêts ECLI:NL:GHARL:2025:3971 et ECLI:NL:GHARL:2026:295. Lorsque les dommages causés par un séisme ne peuvent être exclus, d'autres causes doivent être suffisamment plausibles.
L'issue dépend fortement des faits. Dans l'affaire ECLI:NL:RBNNE:2020:3553, le tribunal de district a jugé la présomption applicable, mais a estimé, sur la base d'un rapport d'expertise, qu'elle avait été réfutée pour une partie des dommages. Dans l'affaire ECLI:NL:RBNNE:2024:308, la présomption relative aux dommages causés aux dépendances et aux caves à fumier n'avait pas encore été réfutée, et une expertise complémentaire a été jugée nécessaire. Dans l'affaire ECLI:NL:RBNNE:2025:675, le tribunal de district est parvenu à une décision provisoire comparable concernant les dommages causés à une ferme.
Des résultats opposés sont également possibles. Dans l'affaire ECLI:NL:RBNNE:2024:1780, le tribunal de district a jugé suffisamment plausible, sur la base d'un rapport d'expertise, que les dommages étaient exclusivement d'origine structurelle et se seraient produits même en l'absence de séismes ; la présomption a ainsi été réfutée. Ces décisions montrent que l'issue dépend de la nature des dommages, de la qualité des rapports d'expertise, des informations disponibles sur l'état du bâtiment et de la plausibilité d'autres causes possibles.
7.4 Dépréciation, perte de jouissance de la vie et dommages immatériels
Dans l'affaire ECLI:NL:HR:2019:1278, la Cour suprême a jugé qu'une dépréciation résultant du risque de mouvements de terrain futurs peut constituer un préjudice, mais que son étendue ne peut être évaluée qu'une fois la situation géophysiquement suffisamment stable. Un versement anticipé reste possible s'il est suffisamment plausible qu'un préjudice soit finalement subi. Dans l'affaire ECLI:NL:GHARL:2024:3857, ce principe a été appliqué aux demandes d'indemnisation pour dépréciation.
La perte de jouissance de la vie peut constituer un préjudice pécuniaire. Dans l'affaire ECLI:NL:HR:2019:1278, la Cour suprême a jugé que ce préjudice doit être estimé lorsque les faits démontrent une perte de jouissance de la vie, sans toutefois pouvoir en déterminer précisément l'étendue. Dans l'affaire ECLI:NL:HR:2021:1534, il a été précisé que les dommages matériels causés à un domicile peuvent constituer une nuisance ou un trouble de jouissance dépassant le seuil requis ; le tribunal doit alors apprécier la nature, la gravité et la durée de la nuisance.
Une norme distincte s'applique aux dommages non matériels. L'article 6:95 du Code civil dispose que les dommages-intérêts légaux comprennent la perte pécuniaire et tout autre préjudice, dans la mesure où la loi accorde un droit à indemnisation. L'évaluation des dommages non matériels dans les affaires de dommages miniers se fait conformément à l'article 6:106 du Code civil. Dans l'affaire ECLI:NL:HR:2019:1278, la Cour suprême a souligné que la simple résidence dans la zone touchée par le séisme, associée à une déclaration personnelle, n'est pas automatiquement suffisante. Dans l'affaire ECLI:NL:HR:2021:1534, il a été admis qu'en cas de dommages matériels répétés à une habitation, une atteinte aux intérêts personnels peut être présumée lorsque les conséquences néfastes sont suffisamment manifestes.
8. Règlement des dommages par IMG
8.1 Tâche et position
L'IMG est un organisme administratif indépendant qui statue sur les demandes d'indemnisation pour certains types de dommages miniers, indépendamment de l'exploitant. L'article 2 de la loi allemande sur les mines (TwG) prévoit que l'IMG exerce ses missions et ses pouvoirs en toute indépendance. L'IMG peut traiter les demandes, déterminer le droit à indemnisation et son montant, et, si le demandeur le souhaite et que le dommage s'y prête, mettre en œuvre des mesures de réparation de nature.
L'IMG n'est pas compétente pour toutes les demandes d'indemnisation. L'article 2 de la loi allemande sur les dommages corporels (TwG) prévoit des exceptions, notamment pour les dommages faisant déjà l'objet d'une procédure civile ou ayant déjà fait l'objet d'une décision des juridictions civiles. Le lien entre la voie administrative de l'IMG et les procédures civiles doit donc être apprécié au cas par cas.
8.2 Application et traitement
Conformément à la procédure et aux méthodes de travail de l'Institut des dommages miniers de Groningue (2022), la demande est soumise par voie électronique. Elle comprend notamment une description du dommage, l'indication de sa cause, des informations sur le bâtiment et, le cas échéant, une déclaration précisant que la réclamation contre l'exploitant est transférée à l'État.
L'IMG accuse réception de la demande et informe le demandeur de la procédure et du délai de réponse prévu. En cas de dossier incomplet, l'IMG peut demander des informations complémentaires, en accordant généralement au demandeur un délai de deux semaines. Si la demande ne contient pas suffisamment d'informations, l'IMG peut décider de ne pas la traiter.
Conformément à l'article 10 de la loi allemande sur la protection des données (TwG), la procédure et les méthodes de travail du groupement médical indépendant (IMG) doivent privilégier une indemnisation généreuse des dommages. Les délais de décision sont fixés à l'article 13 de la TwG. En principe, l'IMG statue dans un délai de huit semaines lorsqu'aucune expertise n'est requise, et dans un délai de douze semaines à compter de la réception de l'avis d'un expert lorsqu'une expertise a été menée.
En cas de dommages matériels, l'IMG peut désigner un expert chargé d'examiner la nature et l'étendue du dommage, l'applicabilité de la présomption de preuve, le mode et le montant de l'indemnisation, ainsi que les motifs justifiant le refus d'indemnisation ou une indemnisation partielle. Le demandeur a la possibilité de formuler des observations sur l'avis de l'expert et, le cas échéant, l'IMG peut solliciter un avis complémentaire ou un second avis.
Le dispositif comprend également une disposition spécifique concernant les causes alternatives répétées et contradictoires : la présomption de preuve n'est pas considérée comme réfutée lorsque des avis d'experts successifs identifient chacun une cause exclusive différente, sauf si de nouvelles connaissances scientifiques justifient une conclusion différente.
L'IMG indemnise en principe les dommages par l'octroi d'une somme d'argent. Sous certaines conditions, l'indemnisation peut également être en nature, auquel cas le demandeur peut choisir entre la réparation par un entrepreneur mandaté par l'IMG ou par son propre entrepreneur.
8.3 Situations extrêmement dangereuses
Une situation de danger extrême exige une intervention rapide et adaptée. Toute personne peut signaler une telle situation. On parle alors d'une situation où l'état structurel d'un bâtiment ou d'une structure représente un danger grave pour la santé ou la sécurité des personnes.
Suite à un signalement, l'IMG contacte la personne concernée dans les meilleurs délais et procède, en principe, à une inspection de la situation sous 48 heures, en mandatant un expert indépendant. S'il s'avère qu'il n'existe pas de situation de danger aigu, l'IMG en informe le titulaire en précisant les motifs. En cas de situation de danger aigu, les mesures nécessaires sont examinées et la procédure d'indemnisation est traitée en priorité.
9. Élimination progressive de l'extraction de gaz et politique relative aux petits gisements
L'arrêt de l'extraction de gaz du gisement de Groningue a eu un impact durable sur la politique minière en général. Depuis lors, l'évaluation de l'extraction de gaz porte non seulement sur la faisabilité technique et économique de la production, mais aussi sur ses conséquences en matière de sécurité, d'environnement et d'intérêt public.
Un système d'autorisation subsiste pour les petites exploitations agricoles situées hors de Groningue. On observe une tendance marquée à accorder une plus grande importance aux intérêts des riverains et à la compatibilité de la production avec les objectifs énergétiques et climatiques. La portée juridique précise de cette évolution dépend de la législation applicable, des règles de réglementation et de la décision spécifique concernée.
Pour les titulaires de permis, cette évolution implique que les plans de production existants et toute poursuite de production envisagée doivent être soigneusement justifiés. Les mouvements de terrain prévus, les risques pour la sécurité, les conséquences environnementales et les effets sur la zone environnante doivent être présentés de manière transparente. L'évaluation demeure conforme aux critères légaux énoncés aux articles 35 et 36 de la loi minière.
10. Nouvelles utilisations du sous-sol
10.1 Énergie géothermique
L'énergie géothermique relève du droit minier. Cette activité présente un profil technique et économique différent de l'extraction de pétrole et de gaz, mais comporte elle aussi des risques qui rendent nécessaires l'obtention de permis et la mise en place d'un contrôle.
Dans les projets géothermiques , l'intégrité des puits, la nature du sous-sol, la gestion de la pression et de la température, ainsi que la sismicité induite potentielle sont autant d'éléments essentiels. Le suivi, la garantie financière et le démantèlement doivent également être intégrés à la stratégie d'autorisation dès le départ. L'article 46 de la loi minière stipule que le régime de garantie financière pour les dommages causés par les mouvements de terrain est applicable à l'exploration et à la production de chaleur géothermique.
L’évaluation juridique d’un projet géothermique ne peut se fonder uniquement sur les principes applicables à l’extraction d’hydrocarbures. Les caractéristiques spécifiques de cette activité déterminent les risques à examiner et les exigences à respecter.
10.2 Stockage souterrain de CO₂
Le stockage souterrain de CO₂ dans les gisements de gaz épuisés relève du droit minier et de la réglementation européenne relative au stockage géologique. Les principaux points juridiques à prendre en compte sont le choix et la caractérisation du site de stockage, la surveillance du complexe de stockage, les mesures à prendre en cas de fuite, la garantie financière, la fermeture du site et les responsabilités après fermeture.
L’article 46 de la loi minière concerne la sécurité financière. L’article 29j du décret minier concerne, quant à lui, l’injection permanente de CO₂. Les modalités précises de transfert de responsabilité doivent être liées aux dispositions applicables en matière de captage et de stockage du CO₂ ainsi qu’au régime de fermeture et de surveillance spécifique concerné.
10.3 Stockage de l'hydrogène
Le stockage d'hydrogène dans des cavernes salines souterraines prend de l'importance dans la transition énergétique . Cette activité est liée aux réglementations existantes en matière de stockage, de sécurité, de surveillance et d'installations minières, mais les propriétés techniques de l'hydrogène soulèvent des questions spécifiques.
Les éléments à prendre en compte incluent l'intégrité de la caverne, les risques liés à la pression et à la sécurité, les fuites, la surveillance, les mesures correctives, la responsabilité et le démantèlement. Les sources disponibles ne permettent pas d'affirmer que le régime d'autorisation de stockage actuel soit pleinement adéquat sans adaptation. L'applicabilité du cadre existant doit donc être évaluée au cas par cas.
11. Mise hors service, fermeture et garanties financières
11.1 Retrait et fermeture
Une fois l'activité minière terminée, des obligations s'imposent en matière de fermeture, de démantèlement et, le cas échéant, de suivi post-exploitation. Le titulaire de l'autorisation doit signaler dans un délai de quatre semaines la mise hors service d'une installation minière. Celle-ci doit ensuite être démantelée et un plan de démantèlement doit être soumis dans un délai d'un an. Ces obligations découlent de l'article 44 de la loi minière.
Le plan de démantèlement requiert l'approbation du ministre. Cette approbation peut être assortie de restrictions et de conditions, conformément à l'article 44a de la Loi sur les mines. Lorsque la réutilisation ou le démantèlement conjoint est envisageable, le ministre peut accorder une dispense temporaire de l'obligation de présenter un plan de démantèlement ou de procéder immédiatement au démantèlement de l'installation. Cette disposition est prévue à l'article 44b de la Loi sur les mines.
Le titulaire de l'autorisation doit ensuite procéder au démantèlement de l'installation minière conformément au plan de démantèlement approuvé et aux conditions qui y sont attachées. Un rapport sur le démantèlement doit être remis une fois celui-ci effectué. Ces obligations découlent de l'article 44c de la loi minière.
Une demande d'approbation d'un plan de démantèlement doit décrire l'emplacement et la fonction de l'installation, la méthode de démantèlement, les coûts, l'état dans lequel la partie souterraine sera laissée, l'élimination des matériaux, les mesures de prévention de la pollution de l'eau et toute réutilisation envisagée. Ceci découle de l'article 62 du décret minier.
11.2 Sécurité financière
Le ministre peut exiger une garantie financière pour couvrir les coûts de démantèlement d'une installation minière. Cette exigence est fondée sur l'article 47 de la Loi sur les mines. La garantie doit être fournie à compter d'une date fixée par le ministre, pour un montant déterminé par lui et selon des modalités qu'il juge appropriées. Le respect de cette obligation peut être sanctionné par le versement de pénalités périodiques.
Un régime distinct s'applique aux câbles et aux pipelines. L'article 48 de la loi minière autorise l'exigence de garanties pour leur mise en état (propreté et sécurité) ou leur retrait.
La garantie financière vise à éviter que les coûts de démantèlement et de maintenance ne soient finalement répercutés sur la collectivité lorsque le titulaire de l'autorisation n'est plus en mesure de respecter ses obligations. Pour évaluer la garantie requise, le régime applicable et la décision spécifique concernée doivent toujours être déterminants ; les affirmations générales concernant la situation financière des sociétés mères doivent être rattachées à ce cadre et étayées plus en détail.
12. Considérations relatives aux droits de l'homme
La dimension relative aux droits de l'homme du droit minier n'est pas pertinente dans tous les cas de délivrance de permis ou de dommages, mais peut devenir importante en cas de dommages importants à la propriété, de restrictions prolongées quant à l'utilisation de la propriété et de protection juridique insuffisante.
L’article 1 du Protocole n° 1 à la Convention européenne des droits de l’homme (CEDH) protège les biens acquis et, sous certaines conditions, les droits patrimoniaux pour lesquels il existe une attente légitime. Les dommages environnementaux peuvent détruire, endommager ou déprécier un bien. L’État peut en être tenu responsable lorsque les conséquences néfastes résultent d’une activité nuisible à l’environnement menée par une entreprise publique ou d’un manquement de l’État à son obligation de protéger la propriété.
La protection de l'environnement constitue un intérêt public légitime, mais la protection de la propriété exige également des garanties procédurales. Les litiges relatifs à la propriété et à l'indemnisation doivent pouvoir faire l'objet d'un examen véritable et équitable par les juridictions nationales. Ceci est lié à l'importance d'une procédure d'indemnisation efficace et de décisions dûment motivées.
Dans l’arrêt ECLI:CE:ECHR:2026:0602JUD001844023, la Cour européenne des droits de l’homme a souligné que, lorsqu’elle se fonde sur l’article 1 du Protocole n° 1, il convient d’examiner l’existence d’un juste équilibre entre l’intérêt général et le droit de propriété, et notamment de déterminer si la personne concernée supporte une charge disproportionnée du fait d’un acte ou d’une omission de l’État. Cet arrêt établit un cadre général de proportionnalité, mais ne contient aucune analyse spécifique du droit minier néerlandais.
Dans l’arrêt ECLI:CE:ECHR:2026:0716JUD002009218, la Cour distingue les trois règles prévues à l’article 1 du Protocole n° 1 : le droit à la jouissance paisible de ses biens, la privation de possession et le contrôle de l’usage de ses biens. Ce cadre peut aider à caractériser une atteinte à la propriété liée à une activité minière avant l’évaluation de la proportionnalité et de l’indemnisation.
L’article 6 de la CEDH peut s’appliquer aux procédures civiles relatives aux dommages-intérêts. En matière de dommages miniers, cela signifie que non seulement le contenu du régime d’indemnisation est pertinent, mais aussi l’accès effectif à une évaluation judiciaire indépendante et efficace.
Ces sources de la CEDH ne constituent pas un fondement juridique néerlandais indépendant en matière de responsabilité pour les dommages miniers. Elles peuvent toutefois fournir des indications pour apprécier la proportionnalité, la protection des biens et la protection procédurale.
13. Points pratiques à prendre en compte
Lors de l'évaluation d'un dossier minier, les questions suivantes revêtent une importance particulière :
- Quelle activité est menée : exploration, production, stockage, énergie géothermique ou autre utilisation du sous-sol ?
- Quelle licence est requise en vertu de la législation minière ?
- Un permis environnemental et d'aménagement, un permis de protection de la nature ou une évaluation d'impact environnemental est-il également requis ?
- Un plan de production, un plan de stockage, un plan de mesure ou un plan de mise hors service est-il nécessaire ?
- Quelle autorité prend la décision, et quelles autorités donnent des conseils ?
- Quelles sont les obligations applicables en matière de sécurité, de surveillance et de rapports ?
- Quelles garanties financières doivent être fournies ?
- Quel régime de responsabilité stricte s'applique en cas de dommages ?
- Les dommages relèvent-ils de la compétence de l'IMG ?
- Quel recours administratif ou civil est disponible ?
- Quelles obligations restent applicables après la fin de l'activité ?
- La législation, les politiques et la jurisprudence pertinentes sont-elles à jour ?
En matière de dommages-intérêts, il convient également d'établir les distinctions suivantes. Premièrement, il faut déterminer s'il existe un dommage matériel qui, par sa nature, relève de la présomption de preuve prévue à l'article 6:177a du Code civil. Il faut ensuite apprécier si l'exploitant a suffisamment réfuté cette présomption. À cet égard, une simple mention d'une cause alternative ou d'une faible probabilité prédictive est insuffisante lorsqu'il n'est pas clairement établi en quoi cette cause alternative explique effectivement le dommage.
14. Conclusion
Le droit minier néerlandais est passé d'un cadre principalement axé sur l'extraction minière à un système réglementaire plus large où convergent la sécurité, la réparation des dommages, la protection de l'environnement, l'intérêt public et la transition énergétique.
La loi minière demeure la pierre angulaire du système national. Les exigences en matière d'autorisation, le plan de production, le régime de stockage, la surveillance, le démantèlement et la garantie financière sont tous interdépendants. Par ailleurs, la loi minière doit être appliquée conjointement avec la loi sur l'environnement et l'aménagement du territoire et le droit européen.
En matière de dommages miniers, il est essentiel de distinguer la responsabilité objective de droit civil et l'indemnisation administrative par l'IMG. L'article 6:177 du Code civil établit le fondement général de la responsabilité objective ; l'article 6:177a du même code prévoit une présomption de preuve particulière pour les dommages liés au gisement de Groningue et aux sites de stockage de gaz qui y sont mentionnés. Son application dépend de la nature du dommage, de sa localisation et des éléments de preuve disponibles.
La jurisprudence démontre que l'appréciation des preuves dépend fortement des circonstances de l'espèce. Un rapport d'expertise ne doit pas se contenter d'identifier une cause alternative, mais doit également démontrer clairement pourquoi le dommage n'a pas été causé, ou aggravé, par un mouvement de terrain. En particulier, dans les cas de dommages composites, de dommages dus à un tassement ou de bâtiments présentant des particularités structurelles, une expertise complémentaire est généralement nécessaire.
L'attention juridique se porte également sur la phase post-production et sur les nouvelles utilisations du sous-sol. Pour l'énergie géothermique, le stockage du CO₂ et de l'hydrogène, les autorisations, la sécurité, le suivi, la responsabilité et la garantie financière sont des facteurs déterminants.
Foire aux questions
Que réglemente exactement la Loi sur les mines ?
La loi minière (Mijnbouwwet) réglemente l'exploration, l'extraction et le stockage des minéraux, de la chaleur géothermique et d'autres substances dans le sous-sol néerlandais. Elle définit les conditions d'octroi d'un permis, les obligations applicables pendant l'exploitation et les règles applicables lors de la fermeture et du démantèlement.
Qui est responsable des dommages causés par l'exploitation minière ?
En vertu de l'article 6:177 du Code civil néerlandais, l'exploitant d'une installation minière est responsable, de plein droit et en fonction des risques, des dommages causés par les mouvements de terrain résultant de la construction ou de l'exploitation de cette installation. Cette responsabilité s'applique sur l'ensemble du territoire néerlandais et ne dépend pas de la notion de faute.
La présomption de preuve s'applique-t-elle uniquement à Groningue ?
La présomption de preuve spéciale prévue à l'article 6:177a du Code civil néerlandais concerne les dommages liés au gisement de Groningue et aux sites de stockage de gaz qui y sont mentionnés. Son champ d'application géographique est précisé dans le décret temporaire relatif aux dommages miniers de Groningue (Besluit Tijdelijke wet Groningen).
Quel rôle joue l'IMG dans les demandes d'indemnisation ?
L'Institut des dommages miniers de Groningue (IMG) est un organisme administratif indépendant qui statue en toute autonomie sur les demandes d'indemnisation relatives à certains types de dommages miniers à Groningue. L'IMG peut indemniser les dommages en numéraire ou en nature et traite les demandes selon une procédure fixe assortie de délais légaux de décision.
Quels permis sont nécessaires pour les activités minières ?
Selon l'activité, un permis d'exploration, de production ou de stockage est requis, souvent accompagné d'un plan de production ou de stockage. Des autorisations environnementales peuvent également être nécessaires, comme un permis relatif à la nature ou une étude d'impact environnemental.
Que signifie la transition énergétique pour le droit minier ?
Du fait de la transition énergétique, le droit minier est de plus en plus confronté à de nouvelles utilisations du sous-sol, telles que la géothermie, le stockage du CO₂ et de l'hydrogène. Ces applications relèvent du cadre juridique minier existant, mais nécessitent souvent une évaluation des risques spécifique en matière de sécurité, de surveillance et de garanties financières.
