Le retour de la dimension humaine : ce que la nouvelle révision de la proportionnalité signifie pour vous

Le contrôle de proportionnalité est le critère par lequel les juridictions administratives néerlandaises évaluent si les conséquences négatives d'une décision gouvernementale sont disproportionnées au regard de l'objectif poursuivi. Depuis les arrêts du Conseil d'État de février 2022, ce contrôle est devenu nettement plus rigoureux : le tribunal peut désormais examiner si une décision est appropriée, nécessaire et équilibrée, avec une rigueur accrue en fonction de la gravité de ses conséquences pour le citoyen. Pour toute personne visée par une mesure assortie d'une pénalité, la fermeture de son domicile ou de ses locaux professionnels, une amende ou le retrait d'un permis, cette évolution facilite la contestation d'une décision formellement correcte.

Cette situation a évolué ces dernières années. En partie sous l'effet du scandale des allocations familiales, les juridictions administratives ont renforcé leur contrôle de proportionnalité sur les décisions gouvernementales. Ce contrôle n'est pas systématique et son intensité varie selon la nature de la décision. Le projet de loi renforçant la fonction de protection de la loi générale sur le droit administratif (Wet versterking waarborgfunctie Awb) pourrait encore consolider cette protection. Cet article expose les changements intervenus, l'étendue de ce contrôle et les implications d'un recours contre une décision gouvernementale.

Qu'est-ce que le principe de proportionnalité ?

Le principe de proportionnalité est un principe général de bonne administration, énoncé à l'article 3:4 de la loi générale sur le droit administratif (Algemene wet bestuursrecht, Awb). Cet article comporte deux alinéas. Le premier exige que l'autorité administrative mette en balance les intérêts directement en jeu dans la décision. Le second énonce le critère de proportionnalité proprement dit : les conséquences négatives d'une décision pour une ou plusieurs parties intéressées ne doivent pas être disproportionnées au regard des objectifs poursuivis par cette décision.

En clair : le gouvernement peut poursuivre un objectif – par exemple, le maintien de l’ordre public ou la répression des infractions – mais les moyens qu’il emploie ne doivent pas être excessifs. Le principe sous-jacent n’est donc pas d’éliminer toute conséquence négative, mais de prévenir les conséquences négatives inutiles.

Une règle similaire s'applique aux règles de politique générale. Aux termes de l'article 4:84 de la Convention de Vienne sur la réforme administrative (CVA), un organisme administratif agit conformément à sa règle de politique générale, sauf si, en raison de circonstances particulières, cela devait entraîner pour une partie intéressée des conséquences disproportionnées au regard des objectifs poursuivis par ladite règle. Dans ce cas également, le principe de proportionnalité constitue un mécanisme de protection contre les situations inéquitables.

L'ancienne formule : le « test d'arbitraire » déférent

Jusqu'à récemment, les juridictions administratives examinaient les décisions avec une grande prudence. Le critère retenu était celui de l'arbitraire, issu de l'arrêt Maxis/Praxis de 1996. La juridiction se contentait de vérifier si l'organe administratif, après avoir mis en balance tous les intérêts en jeu, pouvait raisonnablement prendre sa décision. Elle n'intervenait que lorsque la balance était si déséquilibrée qu'aucun organe administratif raisonnable n'aurait pu statuer de la sorte.

En pratique, ce seuil était exceptionnellement élevé. Les citoyens et les entrepreneurs touchés de manière disproportionnée par une décision se retrouvaient donc souvent les mains vides, même lorsque leur situation était désespérée.

Le tournant : les décisions de février 2022

Le 2 février 2022, la Chambre de la juridiction administrative du Conseil d’État a marqué un tournant dans sa jurisprudence, connue sous le nom d’arrêts de février. Dans l’affaire la plus médiatisée – la fermeture d’un établissement à Harderwijk en vertu de la loi sur l’opium (article 13b, dite loi Damoclès) – la Chambre s’est expressément écartée du critère d’arbitraire précédemment retenu.

Depuis lors, lorsque cela se justifie, le tribunal examine trois points de vue :

• Pertinence — Cette décision est-elle appropriée pour atteindre l’objectif visé ?
• Nécessité — Cette mesure était-elle nécessaire, ou une mesure moins radicale aurait-elle pu suffire ?
• L’équilibre — La décision est-elle, tout bien considéré, raisonnablement proportionnée aux conséquences pour la personne concernée ?

Il est important de noter que ces trois points de vue ne sont pas appliqués systématiquement comme un « test en trois étapes » fixe et obligatoire. Le tribunal détermine au cas par cas, en fonction des motifs invoqués, si et dans quelle mesure les notions d'adéquation, de nécessité et de proportionnalité sont pertinentes. L'intensité du contrôle n'est pas non plus fixe, mais modulable : plus les intérêts du citoyen sont importants, plus les conséquences sont graves et plus une décision touche à des droits fondamentaux, plus le tribunal l'examinera avec attention. Dans l'affaire Harderwijk, la chambre a estimé que le maire n'avait pas suffisamment pris en compte les intérêts du locataire et de ses enfants, dont certains étaient mineurs – notamment la question de savoir si la famille pourrait réintégrer le logement après sa fermeture.

Étendu aux lois et aux décisions contraignantes

L'évolution de la situation ne s'est pas arrêtée là. Le 1er mars 2023, la chambre plénière de la Cour a statué sur deux affaires relatives aux allocations de garde d'enfants, portant sur le contrôle de forme d'une loi. Le principe de base demeure que le tribunal administratif ne peut contrôler le fond d'une telle loi au regard de la Constitution ou des principes généraux du droit – l'article 120 de la Constitution faisant obstacle à tout contrôle. Le tribunal peut toutefois apprécier s'il convient d'écarter l'application d'une disposition législative dans un cas particulier, mais uniquement en présence de circonstances exceptionnelles que le législateur n'a pas (pleinement) prises en compte lors de l'adoption de la loi. De manière significative, dans ces deux affaires, la Cour a précisément conclu à l'absence de telles circonstances exceptionnelles : le législateur avait sciemment accepté les conséquences du délai strict d'application. La marge de manœuvre du tribunal est donc restreinte.

Le Tribunal des recours en matière de commerce et d'industrie (CBb) a précisé, le 26 mars 2024, la définition des décisions contraignantes – celles pour lesquelles l'autorité administrative ne dispose d'aucun pouvoir discrétionnaire. Une telle décision peut également faire l'objet d'un contrôle au regard du principe de proportionnalité, même lorsqu'elle repose sur une réglementation générale. Une nuance importante s'impose toutefois : dans le cas d'une compétence liée, la mise en balance générale des intérêts est déjà inscrite dans la réglementation. Le contrôle porte donc sur l'équilibre final – la question de savoir si l'application de la réglementation dans le cas d'espèce s'avère excessivement contraignante. Ainsi, une nouvelle mise en balance complète des intérêts n'est pas possible pour chaque décision contraignante. Le point commun de toutes ces décisions demeure néanmoins le même : la dimension humaine prend une place de plus en plus importante en droit administratif.

Qu’apporte la loi Awb modifiée ?

La jurisprudence est désormais largement établie. Par ailleurs, un processus législatif est en cours afin de renforcer la protection juridique. Il s'agit du projet de loi renforçant la fonction de sauvegarde de la loi sur les droits fondamentaux (Awb), qui vise notamment à élargir la portée du principe de proportionnalité (par une modification de l'article 3:4, paragraphe 2, de l'Awb) et prévoit des garanties procédurales supplémentaires pour les citoyens. Il est également prévu de modifier l'article 120 de la Constitution afin que les lois formelles puissent, dans certains cas, être contrôlées au regard des droits fondamentaux.

Ces deux pistes ne constituent pas encore du droit applicable : elles concernent respectivement un projet de loi et une intention législative. Tant que l’article 120 de la Constitution n’a pas été modifié, l’interdiction de recours actuelle reste en vigueur. L’orientation est claire – un droit administratif plus réactif et davantage attentif à la dimension humaine – mais la situation juridique actuelle demeure déterminée par la jurisprudence susmentionnée.

Qu'est-ce que cela signifie concrètement pour vous ?

Pour tous ceux qui s'opposent au gouvernement, c'est une bonne nouvelle. Une décision qui paraît formellement correcte n'est donc pas automatiquement légale. Si les conséquences pour vous sont disproportionnées, le principe de proportionnalité offre un véritable fondement pour contester la décision. Ce principe intervient notamment dans :

• une commande soumise à une pénalité ou une commande soumise à application administrative;
• an amende administrative;
• la fermeture d’un domicile ou de locaux commerciaux (par exemple en vertu de la loi Damoclès) ;
• le retrait ou le refus d'un permis ;
• décisions de recouvrement et de révision prises par les autorités chargées des prestations ou des allocations.

Il est crucial de présenter une défense opportune et solidement étayée. Le tribunal évalue le litige au regard des éléments présentés lors de la procédure (article 8:69 Awb) et examine la proportionnalité en fonction des motifs invoqués. Cela signifie que votre avocat doit démontrer la disproportionnalité de manière concrète et précise, en s'appuyant sur les faits, votre situation personnelle et toute alternative moins contraignante qui soit pertinente dans votre cas. Un simple grief général selon lequel une décision est « trop stricte » est insuffisant.

Il convient par ailleurs de rappeler que toute objection est en principe soumise à un délai de six semaines, à compter du lendemain de la notification de la décision. Il est donc conseillé de ne pas tarder à consulter un avocat.

Law & More est là pour aider

Le droit administratif est en constante évolution, et le contrôle de proportionnalité offre de réelles possibilités de contester une décision disproportionnée. Toutefois, une grande rigueur juridique est nécessaire pour tirer pleinement parti de ces possibilités. Les avocats de Law & More Nous possédons une vaste expérience en matière de procédures d'opposition et d'appel contre l'État et nous assistons aussi bien les entrepreneurs que les particuliers.

Avez-vous reçu une décision aux conséquences disproportionnées ? N’hésitez pas à nous contacter, sans engagement. Nous serons ravis d’évaluer votre situation et de définir ensemble la meilleure stratégie.

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