Injonctions de paiement de pénalités et mesures d'exécution administrative aux Pays-Bas

Lorsqu'une autorité néerlandaise constate qu'une entreprise ou un bien immobilier enfreint un permis, un règlement d'urbanisme ou une norme environnementale, la procédure commence rarement par une amende. Elle débute par une injonction : soit une injonction assortie d'une pénalité ( last onder dwangsom ), soit une injonction administrative ( last onder bestuursdwang ). Ces deux types d'injonctions constituent des sanctions de réparation au sens de la loi générale sur le droit administratif (Algemene wet bestuursrecht, Awb), et il devient difficile de les contester une fois les délais impartis expirés. En anglais, le terme « penalty payment » désigne également l'amende civile prononcée par un tribunal dans le cadre d'une injonction, ainsi que les amendes pénales recouvrées par le Service central de recouvrement judiciaire (CJIB). Cet article ne traite ni de l'un ni de l'autre : il porte sur l'injonction administrative (last onder dwangsom ).

Deux sanctions de réparation pour un seul objectif

Le chapitre 5 de la loi sur les sanctions administratives (Awb) distingue les sanctions réparatrices des sanctions punitives. Une sanction réparatrice (art. 5:2 Awb) vise à mettre fin à une infraction, à la corriger, à empêcher sa récidive ou à en limiter les conséquences. Elle n'a pas pour but de vous nuire, et cette distinction est essentielle pour la suite.

La commande est soumise à une pénalité de paiement

L’article 5:31d de la loi de 1908 (Awb) définit cela comme une injonction de remédier au manquement, en tout ou en partie, assortie d’une obligation de paiement d’une somme d’argent si l’injonction n’est pas exécutée dans les délais. L’autorité n’agit pas d’elle-même : elle sanctionne le non-respect persistant de l’obligation et vous laisse le choix.

L'ordre d'exécution administrative

L'article 5:21 de la loi de 1901 définit cela comme une injonction de remédier à l'infraction, assortie du pouvoir de l'autorité de procéder elle-même à cette injonction par des moyens matériels, si vous ne vous y conformez pas : démolition, fermeture, enlèvement, déblaiement du site. Les frais sont à votre charge.

L’autorité compétente pour imposer une sanction administrative peut, à la place, imposer une amende (art. 5:32 Awb), et elle le fait généralement car c’est moins coûteux. L’exécution en nature est réservée aux cas où l’autorité ne peut attendre ou lorsque le paiement d’une amende est impossible. Elle ne peut pas imposer simultanément les deux types de sanction pour une même infraction (art. 5:6 Awb).

Comparaison des deux ordres

Pourquoi cela n'est pas une amende administrative ?

L' amende administrative ( betsuurlijke boete , art. 5:40 Awb) est une sanction punitive : une obligation de paiement inconditionnelle, imposée pour un acte déjà commis. Elle bénéficie donc des garanties du droit pénal : pas de sanction sans faute, droit au silence, proportionnalité, interdiction de la double sanction. La sanction de réparation, quant à elle, ne présente aucune de ces garanties. La notion de faute est sans importance : vous pouvez recevoir une injonction de payer une infraction que vous n'avez ni intentionnellement ni même connue. Seules comptent l'existence de l'infraction, votre responsabilité et votre capacité à y remédier. Poursuivant des objectifs différents, une amende et une sanction de réparation peuvent être infligées pour une même infraction, et les entreprises reçoivent souvent les deux.

Le devoir de faire respecter

Les autorités néerlandaises ne peuvent pas fermer les yeux. En vertu de l'obligation de faire respecter les règles ( beginselplicht tot handhaving ), une autorité qui constate une infraction doit généralement y donner suite.

La Division de la compétence administrative du Conseil d’État a reformulé ses critères d’examen le 5 mars 2025 (ECLI:NL:RVS:2025:678). L’ancienne formulation s’interrogeait sur l’existence de « circonstances particulières » justifiant une dérogation ; la nouvelle formulation conserve l’exécution comme point de départ, mais encadre l’exception en termes de proportionnalité : l’autorité ne peut s’abstenir que si les circonstances de l’espèce sont si déterminantes que l’intérêt public servi par l’exécution doit prévaloir. L’exécution demeure la priorité dans la grande majorité des cas, mais le raisonnement repose désormais sur une appréciation explicite de la proportionnalité, ce qui offre à un destinataire bien préparé des arguments supplémentaires.

perspectives concrètes de légalisation

L'exception classique réside dans la perspective concrète d'une légalisation de l'infraction, généralement lorsqu'une demande d'autorisation est en cours d'examen sans raison de s'attendre à un refus. Le seuil doit être véritablement concret : une simple intention de déposer une demande ne suffit pas, pas plus qu'une demande manifestement vouée à l'échec. Lorsque la légalisation est réaliste, il convient de déposer la demande en premier.

Disproportionnalité et autres motifs

L'application d'une mesure peut également être suspendue lorsqu'elle serait disproportionnée ou qu'elle enfreindrait le principe d'égalité ou celui des attentes légitimes. Le principe de disproportion est généralement retenu lorsque l'infraction est mineure, ancienne, ne cause aucun préjudice et que sa réparation est coûteuse ; il est généralement rejeté lorsqu'un tiers subit un préjudice.

Qui est chargé de l'application de la loi, et sur quelle base ?

L'article 5.3 de la loi néerlandaise sur la construction (AWB) fournit les outils, mais non le pouvoir ; ce dernier émane de la législation sectorielle. En matière de construction, d'urbanisme et d'environnement, la loi sur l'environnement et l'aménagement du territoire (Omgevingswet) confie la mise en œuvre de la réglementation à l'autorité compétente (art. 18.2), généralement l'exécutif municipal, les agences environnementales régionales assurant le travail. L'article 125 de la loi néerlandaise sur la protection des données (Gemeentewet) encadre ce pouvoir municipal. Les organismes de réglementation sectoriels, de l'Agence néerlandaise du travail à l'Autorité néerlandaise de protection des données, exercent leurs propres pouvoirs en vertu des mêmes règles de l'AWB.

La demande d'exécution par un tiers

Ce mécanisme est souvent négligé par les parties étrangères et présente des risques à double tranchant. Une partie intéressée peut contraindre une autorité à prendre une décision d'exécution en déposant une demande d'exécution ( handhavingsverzoek ) : des voisins contre des travaux de construction, des concurrents contre des rivaux agissant sans autorisation, des locataires contre des propriétaires. Si vous faites l'objet d'une mesure d'exécution, le dossier a souvent été initié par une lettre d'un tiers.

Comment en fabriquer un

Une demande d'exécution est une requête au sens de l'article 1:3 de la loi sur l'exécution. Aucune forme n'est prescrite ; seul le fond compte.

• Demandez expressément des mesures coercitives. N'utilisez pas les termes « plainte » ou « signalement » ; une plainte n'a pas à donner lieu à une décision.
• Identifiez précisément l’infraction : l’adresse ou l’installation, le comportement et la règle enfreinte — une condition de permis, le plan environnemental, une norme légale.
• Expliquez en quoi vous êtes une partie intéressée (art. 1:2 Awb) : proximité, intérêt commercial direct ou situation juridique concernée. Sans cela, vous ne pouvez pas imposer une décision.
• Joignez des preuves datées (photographies, mesures, correspondance, extraits de registres), indiquez la sanction que vous jugez appropriée et demandez à être tenu informé.

Le devoir de l'autorité de décider

Puisqu'il s'agit d'une requête, l'autorité est tenue de statuer dans un délai raisonnable, et en tout état de cause dans un délai de huit semaines, sauf disposition légale contraire (art. 4:13 Awb). Ce délai peut être prolongé uniquement par une décision dûment notifiée. Un refus d'exécution est susceptible de contestation et d'appel. Le silence est également susceptible de recours : après notification écrite de manquement, l'autorité peut être passible d'une sanction légale pour retard de décision (art. 4:17 Awb), et vous pouvez contester l'absence de décision. C'est pourquoi une requête est préférable à une plainte : elle impose un délai à l'autorité.

Ce qui précède l'ordre

Une ordonnance n'est presque jamais le premier document. La procédure habituelle comprend un rapport d'inspection, puis une lettre d'avertissement précisant l'ordonnance envisagée et vous invitant à donner votre avis. Cette invitation n'est pas une simple formalité : vos observations seront versées au dossier que le tribunal consultera ultérieurement.

Une autorité peut également intervenir avant toute infraction. L'article 5:7 de la loi fédérale australienne (Awb) autorise une sanction corrective dès lors que le risque d'infraction est manifestement imminent. Le seuil est exigeant : une règle légale spécifique doit être sur le point d'être enfreinte avec une probabilité proche de la certitude, démontrée par des actes concrets et non par de simples soupçons. Les injonctions anticipées sont fréquentes lorsqu'une entreprise annonce une activité pour laquelle elle ne dispose d'aucune autorisation.

Que doit contenir la commande ?

C’est au niveau des contenus défectueux que se gagnent la plupart des litiges. La commande doit :

• identifier l’infraction, la règle enfreinte et les faits sur lesquels on s’appuie ;
• décrire les mesures correctives requises (art. 5:24 et art. 5:32a Awb), de manière suffisamment claire pour que vous sachiez ce qui permettra de régler la situation — « mettre fin à la brèche » est souvent trop vague lorsque la brèche peut être terminée de plusieurs manières ;
• Indiquez un délai de mise en conformité : pour une exécution forcée, le délai dans lequel l’ordonnance doit être exécutée ; pour une ordonnance de paiement d’une pénalité, le délai pendant lequel vous pouvez vous conformer sans qu’aucune somme ne soit due. Ce délai doit rendre la mise en conformité réellement possible et ne pas excéder ce qui est nécessaire.
• être notifié au contrevenant, et pour l’exécution administrative également à ceux qui ont le droit d’utiliser le bien et à toute partie qui a demandé l’exécution (art. 5:24 Awb);
• pour l’exécution en nature, indiquez dans quelle mesure les frais vous seront facturés (art. 5:25 Awb).

Ce principe repose sur une exigence que les tribunaux prennent très au sérieux : le destinataire doit être en mesure de s’y conformer. Si la cessation de l’infraction nécessite un permis que vous ne détenez pas, un terrain dont vous n’avez pas le contrôle ou la coopération d’un tiers, l’ordonnance est susceptible d’être contestée.

Qui peut être le destinataire

Seul l'auteur de l'infraction peut être contraint de remédier à une violation, et le Conseil d'État a précisé cette notion le 31 mai 2023 (ECLI:NL:RVS:2023:2071), en l'alignant sur la notion de participation fonctionnelle en droit pénal. De manière générale, une personne est considérée comme auteur de l'infraction si le comportement en question relevait de sa sphère de contrôle et qu'elle l'a accepté, ou si elle a manqué à son obligation de diligence.

• Locataire. La partie qui réalise physiquement l'activité est normalement l'auteur de l'infraction et le destinataire naturel.
• Propriétaire ou bailleur. Depuis 2023, un propriétaire n'est plus automatiquement tenu pour responsable des agissements de son locataire ; la maîtrise et l'acceptation des faits doivent désormais être démontrées. Toutefois, un propriétaire qui se désintéresse de l'usage des locaux reste exposé à des risques : une diligence raisonnable implique des contrôles périodiques, des restrictions contractuelles d'usage et la prise en compte des signes d'alerte.
• Réalisateur. Un administrateur peut être personnellement mis en cause si les critères sont remplis – ce qui est important, car une injonction contre une société sans actifs a peu de valeur.
• Acheteur. Une injonction est en principe personnelle, mais en matière de travaux publics (Omgevingswet), l'article 18.4a de la loi sur la construction (Omgevingswet) permet qu'une sanction de réparation soit opposable aux ayants droit, de sorte qu'elle peut être transmise au bien. Il convient de se renseigner sur la correspondance relative à l'exécution, les injonctions en vigueur et les sommes impayées ; une recherche de permis de construire sans incident ne suffit pas.

Comment fonctionne le paiement de la pénalité

Conformément à l'article 5:32b de la loi de 1984 sur l'application de la loi (Awb), l'autorité compétente fixe le montant de l'amende selon trois modalités : un montant forfaitaire, un montant par unité de temps pendant lequel l'ordonnance n'est pas exécutée, ou un montant par infraction. Elle doit également fixer un plafond au-delà duquel aucune autre somme n'est due, et les montants doivent être proportionnés à la gravité du préjudice subi et à l'effet recherché de l'ordonnance. De nombreuses municipalités publient des barèmes types ; tout écart non justifié constitue un motif de contestation.

L'élément crucial est la déchéance automatique. Si le délai de mise en conformité expire et que l'infraction persiste, la somme est exigible de plein droit : sans décision, sans lettre, sans possibilité de délai supplémentaire. L'article 5:33 de la loi australienne sur la responsabilité du contribuable (AWB) impose alors le paiement dans un délai de six semaines. Il arrive fréquemment que les entreprises constatent, des mois plus tard, qu'une somme importante a été accumulée lors de négociations avec un inspecteur. La négociation ne suspend pas le délai ; seule une décision prolongeant ou suspendant ce délai peut le faire.

La décision de recouvrement

Avant d'exiger un paiement, l'autorité compétente doit prendre une décision de recouvrement ( invorderingsbeschikking , art. 5:37 Awb), et ce, à la demande d'une partie intéressée. Elle doit statuer dans un délai de quatre semaines, ce qui permet à un voisin ayant obtenu l'ordonnance de maintenir la pression. La décision de recouvrement est susceptible de recours et l'article 5:39 Awb centralise les possibilités de contestation : un recours contre l'ordonnance porte également sur la décision de recouvrement, dans la mesure où elle est contestée. L'article 5:31c Awb prévoit la même disposition pour le recouvrement forcé et l'évaluation des frais. Il existe une obligation de recouvrement, sauf circonstances exceptionnelles (ABRvS 13 juin 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1968) ; les difficultés financières ou l'argument d'un montant excessif ne constituent généralement pas des motifs valables.

Il est crucial de noter que le recouvrement ne constitue pas une seconde chance de contester l'ordonnance. Une fois définitive, la légalité de l'ordonnance est établie et ne peut généralement plus être remise en cause lors de la réclamation du paiement. Le Conseil d'État admet une exception limitée et d'application restrictive, essentiellement lorsqu'il est manifeste qu'il n'y a pas eu de manquement ou que le destinataire n'était pas en infraction (arrêts du 27 février 2019, notamment ECLI:NL:RVS:2019:466). Contestez l'ordonnance dès sa réception, et non à la réception de la facture. Notez également que le droit de recouvrement se prescrit un an après la date de la déchéance (art. 5:35 Awb). Ce délai est court, et les autorités peuvent parfois l'oublier.

Recouvrement des frais et exécution forcée

Si vous ne vous conformez pas à une injonction administrative, l'autorité compétente l'exécute d'office. En cas d'urgence, elle peut agir sans injonction préalable ; lorsqu'une décision ne peut être attendue, elle peut agir immédiatement et la rendre ultérieurement (art. 5:31 Awb).

Les frais sont à la charge du contrevenant, sauf s'il est déraisonnable de les lui imputer en tout ou en partie (art. 5:25 Awb). Ils comprennent les frais de préparation engagés après l'expiration du délai de mise en conformité, qui restent dus même en cas de mise en conformité de dernière minute. L'autorité compétente doit fixer le montant dans un délai de cinq ans à compter de la date de la demande d'exécution, et cette décision est exécutoire par voie de titre exécutoire en vertu du titre 4.4 Awb, ayant force de jugement. Ces frais ne bénéficient d'aucune priorité légale générale sur les biens immobiliers : l'autorité compétente les recouvre par voie de titre exécutoire en vertu du titre 4.4 Awb, comme un créancier ordinaire, sans sûreté réelle ni rang d'hypothèque.

Opposition, appel et mesures provisoires

L’article 5:34 de la loi prévoit deux solutions alternatives au contentieux. En cas d’impossibilité totale ou partielle d’exécution, temporaire ou permanente, l’autorité compétente peut lever l’ordonnance, la suspendre ou en réduire le montant. Si l’ordonnance est en vigueur depuis un an sans qu’aucune somme ne soit due, le contrevenant peut en demander la levée. Un refus est susceptible de recours.

La voie contentieuse est classique : opposition auprès de l’autorité compétente dans un délai de six semaines à compter de la notification ; appel devant le tribunal de grande instance dans un délai de six semaines à compter de la décision sur l’opposition ; pourvoi en cassation, généralement devant le Conseil d’État. Ce délai de six semaines est impératif et les oppositions tardives sont irrecevables, sauf circonstances exceptionnelles.

Rien de tout cela ne suspend l'exécution de l'ordonnance. Une objection ou un appel n'interrompt pas le délai de mise en conformité ni n'empêche le paiement des sommes dues. Le seul mécanisme permettant de suspendre l'exécution est une demande de mesures provisoires auprès du juge des référés, accessible dès lors qu'une objection ou un appel est pendant. Le juge peut suspendre l'ordonnance, prolonger le délai de mise en conformité ou suspendre la décision de recouvrement ; les demandes urgentes sont traitées rapidement. Si le délai est court et que vous envisagez de contester l'ordonnance, préparez votre demande de mesures provisoires en même temps que votre objection, et non après.

Conseils pratiques

Répondez correctement à la lettre d'avertissement. Considérez-la comme le premier round d'une procédure judiciaire. Corrigez par écrit les erreurs factuelles du rapport d'inspection, indiquez les points contestés et les mesures que vous comptez prendre, et proposez un délai de mise en conformité réaliste, en le justifiant.

Documentez la conformité au fur et à mesure. La résiliation est automatique et il vous incombe de prouver que l'infraction a cessé dans les délais. Conservez les photographies datées, les bons de livraison, les factures des entrepreneurs et les attestations de fin de travaux signées, et informez l'autorité compétente par écrit dès la fin des travaux, en l'invitant à les inspecter.

Attention à l'exécution partielle ! C'est le piège le plus coûteux du système. Si une injonction énumère plusieurs mesures et que vous en exécutez la plupart, rien n'est déduit : la totalité de la somme reste due comme si vous n'aviez rien fait, avec un taux d'intérêt maximal applicable par unité de temps. Si une partie de l'injonction est impossible à exécuter, déposez une requête au titre de l'article 5:34 de la loi sur les mesures provisoires (Awb) ou une demande de mesures conservatoires avant l'expiration du délai ; ne vous contentez pas d'agir au mieux.